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畢節市新型城鎮化背景下的農民市民化問題探討
作者:文|楊安群  王 建  發布日期:2020/1/13 閱讀次數:
七星關區碧海陽光移民新城易地扶貧搬遷安置點(聶宗榮 攝)
  為深入貫徹黨的十九大、十九屆四中全會和習近平總書記對貴州對畢節的重要指示批示精神及省委十二屆六次全會、市委二屆六次全會精神,落實國家和省關于推進新型城鎮化建設的決策部署,大力實施城鎮化帶動戰略,建設貴州山地特色新型城鎮化示范區,畢節市制定了《加快推進山地特色新型城鎮化建設實施方案》。
  城鎮化是畢節市的短板,也是畢節市發展的潛力和希望。新型城鎮化的核心是人的城鎮化,關鍵是農業轉移人口的市民化。筆者就在推進山地特色新型城鎮化過程中,如何通過全面放寬各類轉移人口落戶限制,建立財政、土地與農業轉移人口市民化掛鉤機制,建立進城落戶農民農村“三權”維護和自愿有償退出機制,推進城鎮基本公共服務覆蓋常住人口等制度,有序推進農業轉移人口市民化等問題進行探討。

  一、我市農民市民化的現狀
  畢節是習仲勛同志親切關懷,胡錦濤同志親自倡導,國務院1988年6月批準建立的“開發扶貧、生態建設”試驗區。畢節市位于貴州省西北部,西鄰云南,北接四川,國土面積26853平方公里,轄七星關區、大方縣、黔西縣、金沙縣、織金縣、納雍縣、威寧自治縣、赫章縣、百里杜鵑管理區、畢節金海湖新區,有276個鄉級單位(91個鄉、135個鎮、50個街道),3706個村級單位(1480個社區、2226個村)。2018年末,全市戶籍人口930.28萬,城鎮戶籍人口349.6萬,占全市總戶籍人口的37.58%,較2017年的37%增加0.58個百分點;常住人口城鎮化率為42.34%,較全省 47.52%低5.18個百分點。
 。ㄒ唬┙10年農業人口占比情況
  2015年末,全市戶籍人口904.2萬,農村戶籍人口669萬,占全市戶籍總人口的74%。2016年末,全市戶籍人口916.85萬,農村戶籍人口588.71萬,占全市戶籍總人口的64%。2017年末,全市戶籍人口928.98萬,農村戶籍人口583.01萬,占全市戶籍總人口不到63%。2018年末,全市戶籍人口930.28萬,農村戶籍人口580.68萬,占全市戶籍總人口的62.42%。由此看出,畢節市農業人口占比較高,各縣(區)大部分是以農業為主,城市化程度很低,“二元結構”很明顯,是小城市、大農村,屬于典型的“小馬拉大車”,農民市民化發展緩慢,城鄉差距相對較大。隨著畢節市農村勞動力轉移力度的加大和工業化進程的加快,城市總人口迅速增加,城市化進程不斷加快。近三年的數據顯示,全市由農村居民屬性變城市居民屬性的數量增加近百萬人,戶籍人口城鎮化率大幅提高。
 。ǘ┙10年常住人口城鎮化率情況
  我市常住人口城鎮化率2009年為24.91%,2010年為26.18%,2011年為28.17%,2012年為29.99%,2013年為31.67%,2014年為32.23%,2015年為34.9%,2016年為39.57%,2017年為41.22%,2018年為42.34%?梢钥闯,我市近10年常住人口城鎮化率大幅提高。
 。ㄈ┮泼、流動人口落戶情況
  2018年,省下達我市的易地扶貧搬遷任務為90601人,現已全部搬遷入住,實際搬遷入住18946戶90705人。鼓勵在外務工人口到外地落戶,解決存量問題。全市流動人口較多,流動人口落戶相對較難,大部分不愿意進城落戶,只有孩子讀書,才愿意在城市落戶。盡管民政部門撤鄉建鎮、村改居,統計部門按城鄉屬性劃分等來確定劃分城鄉人口,但是,配套的公共服務及基礎設施跟不上,有的鄉鎮污水處理設施都沒有,一定程度上影響了農民市民化進程。
 。ㄋ模┺r村勞動力就業情況
  目前,全市有3個深度貧困縣、20個深度貧困鄉鎮和529個深度貧困村。截至2018年,全市貧困人口41.41萬,其中勞動年齡段(16-60歲)貧困人口25.87萬,貧困勞動力18.73萬,仍然是全國、全省脫貧攻堅的主戰場。
 。ㄎ澹┕卜⻊、基礎設施配套情況
  全市著力從住房、教育、醫療、養老保險、就業等方面完善公共服務,加快城鎮基礎設施建設。
  1、住房方面。一是切實保障租賃補貼的發放。全市租賃補貼發放任務2130戶,按發放峰值計算,已發放4272戶,發放率200.56%。二是加快移民搬遷人口安置房建設。2018年,我市的易地扶貧搬遷任務為90601人,現已全部搬遷入住,實際搬遷入住18946戶90705人。
  2、教育方面。按照“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學接收為主”的原則,我市將進城務工人員隨遷子女、居住證持有人或隨遷子女全部納入小學、初中免試劃片入學范疇,隨遷子女可同等機會升入普通高中和中職學校,統一城鄉義務教育生均公用經費基準定額,落實好配套資金,切實保障農業轉移人口子女平等享受教育權利。對就讀普通高校本?疲ǜ呗殻、中職學校一年級至二年級、普通高中的學生,嚴格按照《貴州省教育精準扶貧學生資助實施辦法》等相關政策進行資助。
  3、醫療方面。全市城鄉居民醫保在參保范圍、基金管理、補償政策、服務監管、信息管理、籌資標準、現場減免、考核標準等八個方面進行統一,實現了城鄉一體。
  4、養老保險方面。城鎮居民養老保險和新型農村社會養老保險制度已完全統一,整合為城鄉居民養老保險,實現市級統籌,市、縣財政按規定比例落實配套資金。
  5、就業方面。對處于無業狀態的城鎮常住并持有居住證的人員,積極進行就業失業登記;對返鄉創業在城鎮常住的農民工,提供小額擔保貸款扶持。
  6、城鎮基礎設施建設。截至目前,全市完成城鎮道路交通、管網建設、污水和垃圾處理設施、生態園林建設、其它項目等各類城鎮基礎設施建設項目投資229億元。新增城市道路95.16公里,其中七星關區12.4公里、大方縣8.6公里、黔西縣1.72公里、納雍縣4.3公里、金沙縣5.4公里、織金縣5.1公里、赫章縣10.5公里、畢節金海湖新區39.4公里。
 。┏雠_相關配套政策情況
  2016年9月,市政府下發《畢節市人民政府關于推進新型城鎮化建設提高城鎮人口比重的實施意見》,要求民政、國土、公安等8個相關部門在戶籍制度、區劃調整、土地、金融、勞動就業、教育、社會保障等方面制定具體的配套改革方案,并切實抓好落實。同時,要求統計部門加強城鄉屬性劃分,科學測算全市及各縣(區)城鎮化率指標。2018年初,根據《省人民政府關于深入推進新型城鎮化建設的實施意見》和《省人民政府辦公廳關于印發貴州省加快推進山地特色新型城鎮化建設實施方案的通知》精神,制定了《加快推進山地特色新型城鎮化建設實施方案》,要求加快新型城鎮化進程,大力提高城鎮化人口比重,助推全市決勝脫貧攻堅,實現與全國同步全面建成小康社會,奮力開創畢節試驗區城鎮化發展新局面。

  二、我市農民市民化面臨的主要問題
 。ㄒ唬┏青l規劃總體水平不高。以人為本、宜居宜業的新型城鎮化建設較緩,城鄉規劃管理執行不嚴。規劃編制整體水平較低,規劃的執行力缺乏權威性,統籌規劃力度不夠,對跨行政區域發展研究不透,公共服務設施尚未實現共建共治共享。城鎮化發展總體規劃滯后,尤其是鄉鎮規劃水平較低,城鎮建設規劃與區域規劃、產業規劃、經濟發展規劃結合不夠,與新型城鎮化發展還有很大差距。
 。ǘw制機制改革力度不夠。部門之間的配合協調力度不夠,系統的謀劃、推動、監測、考核機制仍未建立,戶籍、區劃調整等體制機制改革創新工作有待加強,相配套的具有指導性的規劃體系和有效實施機制仍沒有形成,履行社會管理和公共服務職能的難度大。一是異地落戶限制較多。國家雖然放開了農民轉市民的條件限制,但到城市落戶限制多,因無法在就業地落戶,大多數農民寧愿當農民,也不愿當居民。如七星關區有部分農民陪子女進城讀書,長期租房,有固定的就業崗位,居住的時間也比較長,屬于常住人口,但是沒有解決入戶問題。如果有序轉為城鎮人口,就可以提高戶籍人口城鎮化率。二是城鄉福利轉換手續復雜。在二元體制下,城市居民和農民享受的是兩套不同的社會福利政策,兩者在繳費標準和報銷比例上相差很大,加之轉換手續比較復雜,致使部分農民進城落戶后無法及時享受到居民待遇。三是小城鎮服務機構不健全。調查表明,我市小城鎮社區審批難,缺少專職工作人員,導致搬到小城鎮居住的數十萬農民雖然從身份上變成了小城鎮居民,但實際上并未享受到真正的居民待遇。
 。ㄈ┩恋亓鬓D整合難。一是農村土地整合利用難。受地理條件限制,土地流轉進展不平衡,326國道和高速公路沿線土地流轉率較高,其他區域林地、耕地綜合利用價值不大,乏人問津,農民進城后,除少數田地由留守老人耕種外,大部分處于撂荒和閑置狀態。二是宅基地退耕難。由于大多數老人不愿進城居住,加之歷史形成的故土情結,宅基地退耕在執行中異常困難,大多不了了之。三是土地流轉率低。雖然創建省級500畝樣板壩區11個,但是土地流轉率低,三產結構比為21.5∶35.1∶43.4,農業占比還比較高,結構性矛盾還比較突出。
 。ㄋ模┩度谫Y渠道不暢。受國家金融政策的影響,政府融資渠道全面收窄,加之政府平臺融資能力有限,先進融資方式應用很少,全市城鎮建設資金籌措難度大。對政府而言,隨著更多的農民進城變市民,必須加快基礎設施配套建設工作,以提高城鎮承載能力。但對于畢節市這樣一個貧困人口多、貧困程度較深的市,自身財力極為有限,建設資金緊缺,一直是困擾發展的難題。
 。ㄎ澹┬滦统擎偦七M力度不大。產業發展水平總體偏低,城鎮人口的吸納能力弱,城鎮道路、公園綠地等基礎設施和醫療、教育等公共服務設施建設滯后。房地產品質較低,配套設施不夠完善,物業服務水平偏低。特色小城鎮建設整體處于“滑坡”狀態,爭取到2022年底,全市培育15個以上省級特色小鎮和特色小城鎮,其中省級特色小鎮6個以上、省級特色小城鎮9個以上。
 。┴毨мr民搬遷難。盡管中央、省出臺了鼓勵農民進城落戶以及保障性住房、移民搬遷等一系列優惠政策,極大地減少了農民市民化的成本,但農民市民化的負擔還很重。據測算,一戶農民進城購買我市縣城內的約100平方米住房,需要購房款35萬元左右。如果是申請住30-60平方米的保障性住房,加上裝修和購買家具等生活必需品,至少得投資10萬元,這對于一個人均年收入僅5000元左右的農民而言,負擔可想而知。

  三、我市農民市民化的建議
 。ㄒ唬﹥灮擎偨ㄔO發展模式。新型城鎮化背景下的農民市民化問題是一個龐大的系統工程,要在各級政府的統一領導下,由公安、民政、教育、住建、財政、統計、國土、農業農村、林業、水庫移民、人社、發改、衛生健康、醫保、稅務等部門通力協作來完成。首先,要深入貫徹《貴州省人民政府關于印發〈貴州省山地特色新型城鎮化規劃(2016-2020年)〉的通知》和《畢節市人民政府關于〈推進新型城鎮化建設提高城鎮人口比重的實施意見〉》的精神,深化對新型城鎮化工作重要性的認識。其次,要著力提升城鎮發展水平。在全面開展“五城同創”、大力推進舊房改造的基礎上,全面落實《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》,完成城市“雙修”專項規劃和“多規合一”的編制改造,把畢節打造成為川滇黔三省結合部區域性中心城市、綜合交通樞紐、新興工業城市、商貿物流中心。
 。ǘ┥罨瘧艏贫雀母。戶籍是農民和城市居民在就業、教育、住房、社會保障及民主政治權利和待遇等方面不平等的根源。農民市民化,首先要改的就是戶籍制度,要在城鎮化的過程中逐步建立全市統一的戶籍登記制度,取消城鄉差別。要進一步調整戶口遷移政策,統一城鄉戶口登記制度,全面實施居住證制度,穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、計劃生育、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年,基本建立與全面建成小康社會相適應,有效支撐社會管理和公共服務,依法保障公民權利,以人為本、科學高效、規范有效的新型戶籍制度,實現54萬農業轉移人口和其他常住人口落戶城鎮。
 。ㄈ└淖儸F有的城鄉屬性劃分標準?茖W合理做好城鄉屬性劃分工作,及時收集整理部門關于行政區劃及基礎設施建設等方面資料,做好鄉鎮及村級屬性的修改認定工作。認真收集整理民政部門已進行村改居和鄉改鎮的文件資料、住建部門的基礎設施建設覆蓋區域等資料,作為統計上城鄉屬性劃分工作的重要依據,確保城鄉劃分工作數出有據,切實保障城鄉劃分工作的客觀性、科學性、合理性。畢節是個多山地、多民族、貧困面廣、貧困程度深的山區,為客觀、真實地做好全市的城鄉劃分工作,準確反映我市城鎮化發展水平,從統計部門的角度,報請國家層面考慮貴州省的地理環境特點,制定出一套與平原地區不同的城鄉劃分標準,希望能夠把跨多個鄉的風景區如百里杜鵑、韭菜坪等旅游景點和少數民族鄉劃入城鎮屬性,并能夠解決外出務工人員計算的問題。
 。ㄋ模┮詧@區建設為引擎,把現代農業建設、農業項目建設、農村人居環境整治與農民市民化結合起來、同步推進。今年以來,我市持續推進全市農業園區提質增效工作,在建農業園區326個,其中省級71個(今年新增6個)、市縣鄉級255個。71個省級園區共建成標準化基地121.7萬畝,帶動貧困人口31493人就業,實現了除個別城市建設規劃街道以外的所有鄉(鎮、街道)都有一個以上農業園區!盎ヂ摼W+現代農業”不斷發展,能夠進一步釋放農業勞動力的潛力,為工業發展提供勞動力需求;開展農村人居環境整治活動,深入實施“四在農家·美麗鄉村”基礎設施建設、對現有農村危房全面實施“危改”和“三改”(改廚、改廁、改圈)等能夠改善農村生產、生活環境,為建材工業以及投資提供巨大需求,擴大有效投資。2019年,全市完成各類城鎮基礎設施投資229億元,新增加改擴建道路95.16公里,新增城市公共停車位5589個,新增城市公廁32座,城市建成區面積達169平方公里;啟動120個特色小城鎮建設,新增城鎮人口51807人,新增城鎮就業人口28909人,農民市民化能夠使更多的離散人口實現全家團圓夢。
 。ㄎ澹┩七M產城融合發展。一要強化城市規劃的引領作用。按照集約用地的要求,優化城市土地空間布局,統籌考慮居住用地、產業用地、公共用地之間的關系,妥善處理好城市發展與產業布局,在城市建設、產業發展、農民就業協調互動基礎上實現土地效益最大化。二要發揮房地產建設的基礎性作用。既要擠掉過去城鎮化帶來的房地產泡沫,又要合理推動房地產業健康發展,支持房地產業繼續扮演好城鎮化先行軍角色,為城市發展制造業、服務業提供生產辦公之地,為進城農民提供安居之所,從而更好地發揮基礎性作用。三要強化產業發展的支撐作用。堅持以產興城、產城互動的新型城鎮化思路,因地制宜布局發展相應產業。中心城區重點發展現代服務業,近郊可以布局先進制造業和觀光休閑農業,遠郊鼓勵發展生態旅游業和特色農業,推動產業梯度布局,促進產業發展與新型城鎮化、農民市民化良性互動和融合發展。
 。┐罅Πl展城鎮經濟。研究表明,城鎮化每提高1個百分點,人均GDP將提高2.25個百分點,每增加一個城鎮人口,可以帶動10萬元以上城鎮固定資產投資。因此,大力發展城鎮經濟,對推動新型城鎮化具有積極作用。一方面,要推動城鎮新增就業崗位。就業是穩定的基礎,只有進城人員有穩定的就業崗位,農民進城才能穩定發展,才能促進城鎮化率不斷提升。另一方面,大力發展農業產業經濟。深入推進農村產業革命,堅持“一鄉一業、一村一品”發展優勢主導產業,大力實施農業特色產業提升工程,增加農民經濟收入,不斷儲蓄推進城鎮化能量,增強發展后勁。
 。ㄆ撸┩晟平鹑谥С煮w系。推進農村金融制度創新,引導社會資本以多種形式參與新農村建設。密切跟蹤城鎮化進程中“三農”、產業發展、基礎設施建設、生態文明建設、人口集聚和居民創業等領域的金融服務需求,通過搭建城鎮化建設投資平臺,成立山地特色新型城鎮化基金,完善農村金融組織體系,開展信用體系建設,加大城鎮化信貸供給等措施,提升金融支持山地特色城鎮化發展能力。通過深化農村土地制度改革,培育農村土地市場,盤活農村集體建設用地資源,將土地資源變成土地資本,使農村土地要素流動起來,以此撬動金融資本,引導社會資本投入新農村建設,推動城鄉一體化進程等。
 。ò耍┩晟苹竟卜⻊。一要抓好規劃,在規劃建設拆遷安置小區時,統籌考慮人口分布與基礎設施布局,科學安排被征地農民的生產、生活、生態空間,推動城市公共服務資源平等分配,從源頭上減少基本公共服務不均等現象。二要同步建設,推進基本公共服務設施與拆遷安置小區同規劃、同建設,明確各類基礎設施配套建設的路線圖和時間表,真正把規劃落到實處,確保農業轉移人口入住的基本需求得到有效滿足。三要強化保障,逐步加大政府財政資金投入力度,不斷完善學校、醫院、養老機構等軟硬件設施,提升社區、物業等的管理服務水平,創造住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養的良好環境,讓廣大農業轉移人口更多更公平地享受新型城鎮化的成果。
 。ň牛┤鎸嵤┼l村振興戰略。習近平總書記“三農”思想是我們黨“三農”理論創新的新成果,是實施鄉村振興戰略、做好新時代“三農”工作的行動指南。鄉村振興首先打好以農村公路“組組通”為重點的基礎設施建設、易地扶貧搬遷、產業扶貧、教育醫療住房“三保障”四場硬仗。繼續深入貫徹來一場振興農村經濟的深刻產業革命,做精做實做強農業產業結構調整,為返鄉農民工提供大有作為的平臺。畢節是全省脫貧攻堅的主戰場,要抓住發起總攻的時機科學制定規劃,健全城鄉融合發展體制機制,努力推動產業扶貧和農業產業結構調整取得重大突破,協調推進產業振興、人才振興、文化振興、生態振興等,從精準脫貧、制度供給、人才支撐、融資渠道等方面提供保障,才能依靠改革創新提升鄉村發展新動能。(作者單位:畢節市統計局)


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